Vragen? BEL: +31 (0)85-3019073 of MAIL: info@fullyincontrol.nl     vacatures


05jun

De overheid - Een kritische waakhond of een slimme ezel?

Geert Haisma | Risicomanagement | | Bekeken (1385) | TERUG|

Kritische waakhond of een slimme ezel?

 

Alle aanbevelingen, zo wordt beloofd, zullen worden opgevolgd om een dergelijke gang van zaken te voorkomen. Maar in de praktijk wordt er eigenlijk niet of nauwelijks gecontroleerd of die goede voornemens en aanbevelingen wel worden waargemaakt.

Citaat uit de startnotitie over veiligheid “Een kritische waakhond voor de veiligheid?”
van prof.mr. Pieter van Vollenhoven.

 

Van Vollenhoven geeft in zijn startnotitie over veiligheid al een antwoord op de titelvraag: De overheid - Een kritische waakhond of een slimme ezel? “Kortom, om lering te trekken uit gebeurtenissen heb je een kritische waakhond nodig om erop toe te zien dat de lessen die geleerd worden ook daadwerkelijk naar de praktijk worden vertaald.” Daarmee gaat Van Vollenhoven er vanuit dat waar een slimme ezel zich geen tweemaal aan dezelfde steen stoot, de samenleving blijkbaar een waakhond nodig heeft om te leren van belangrijke veiligheidsrisico’s. In dit artikel onderzoeken wij deze stelling.

Veiligheid is een ingewikkeld vraagstuk. Het begint bij de dingen die we zelf kunnen beïnvloeden, zoals de ongelukken thuis. Schilderen op onveilige ladders, op een wiebelige stoel gaan staan om iets te pakken, koolmonoxide vergiftiging door besparing op onderhoud om maar enkele voorbeelden te noemen die jaarlijks vele slachtoffers maken. We zijn ons in het algemeen wel bewust van de gevaren die ons handelen met zich mee brengt, zoals roken, appen in de auto, wonen in een uiterwaarde of massaal wonen op een breuklijn van aardplaten in Los Angeles. Maar we verwachten op de een of andere manier dat de gevolgen ons niet overkomen. Zelf leren we blijkbaar maar beperkt van hetgeen algemeen bekend is, ook al kunnen we het volledig zelf beïnvloeden.

 

Rol van de overheid

Van de overheid verwachten we echter veel meer als het gaat om risico’s die we als individu niet kunnen aanpakken. Dat ze het spoor veiliger maakt na het zoveelste treinongeluk, dat er veilige dijken zijn, duidelijke regels en handhaving met betrekking tot vuurwerk en het beheersen van terroristische risico’s na 9/11. Maar niet alle veiligheidsrisico’s kunnen onbeperkt worden aangepakt. Het moge duidelijk zijn dat niet alle tweeduizend spoorwegovergangen kunnen worden ondertunneld na een dodelijk ongeluk met meerdere kinderen in een bakfiets, zoals sommige politici opperen.

 

Risico’s van vandaag: de beleidscyclus

Als een organisatie een maatregel neemt om veiligheidsrisico’s te beheersen, zou daarbij de beleidscyclus moeten worden gevolgd:

 

Maatregel nemen > implementeren/uitvoeren > evalueren > terugkoppelen > bijstellen of beëindigen.

 

De cirkel van deze beleidscyclus is in veel gevallen echter niet rond. Binnen de overheid heerst geen cultuur van 'omzien' en evalueren: het Rijk heeft voor de rijksbegroting besloten tot een 'Verantwoordingsdag': op de derde woensdag van mei wordt het jaarverslag van de Algemene Rekenkamer besproken te zamen met de voorlopige uitkomsten. Het gaat hierbij zeker om verbeteringen in de overheidshuishouding, maar is het genoeg? Als de rijksbegroting is ingediend worden eerst de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen gehouden, later gevolgd door een aparte behandeling van elk begrotingshoofdstuk, terwijl beide benaderingen later in het jaar worden gevolgd door dergelijke beschouwingen op kleinere schaal in de Eerste Kamer. Vergelijk het aantal dagen besteed aan de begroting met het aantal dagen voor de Verantwoordingsdag. Vergelijk de aandacht die de begroting krijgt met de aandacht voor de verantwoording. In een omgeving waarin wij weinig tijd besteden aan onze ‘innerlijke ezel’ om te leren van het ‘stoten aan de steen’, komen we op een stand van 1-0 voor de waakhond.

 

Bloempjes van Catharina

Dat de beleidscirkel in veel gevallen niet rond is wordt geïllustreerd door de anekdote van de bloempjes van Catharina. In zijn rapport Sanering in de Collectieve Sector (Boorsma, 1981) wordt genoemde parabel aangehaald om duidelijk te maken dat bepaalde overheidsactiviteiten achterhaald kunnen zijn maar toch worden doorgezet omdat er geen kritische evaluatie plaats vindt.

De parabel luidt als volgt:

 

"Czarina Catharina liep in de paleistuin te wandelen en zag midden in het plantsoen een mooi bloempje staan. Ze was bang dat een ander dat bloempje zou vertrappen en ze gaf daarom opdracht om het bloempje te beschermen. De opdracht werd uitgevoerd. En zoals het gaat in de armee werd de schildwacht om de vier uur afgelost. Jaren later vroeg iemand zich af waarom er altijd midden in het plantsoen zonder aanwijsbare reden een schildwacht stond."

 

Zo hebben wij na 9/11 voor veel geld specifieke luchtvaartgebonden maatregelen genomen. In de praktijk blijkt dat dit specifieke risico zich niet weer heeft voorgedaan, maar dat terroristen andere acties ondernemen om de samenleving te ontregelen. Denk aan het inrijden van vrachtwagens op het publiek of het neersteken van willekeurige mensen op stations zoals we de laatste jaren hebben gezien. Hoe lang blijven we investeren in de luchtvaartmaatregelen en hoeveel gaan we investeren in betonblokken of het screenen van treinreizigers?

 

Risico’s van morgen

Vanuit onze ervaring kunnen wij overigens nog tal van risico’s benoemen die zeer ontwrichtend zijn voor de samenleving en tegelijkertijd eenvoudig zijn uit te voeren door terroristen zonder dat daar enige maatregelen tegen zijn. Bewust geven wij hiervan geen voorbeelden om te voorkomen dat verkeerde mensen op ideeën worden gebracht. Maar daar zitten ongetwijfeld risico’s bij waarvan enkele de komende jaren kunnen optreden. Het is belangrijk om alle veiligheidsrisico’s van morgen te kennen (snellere groei waterspiegel, cyberrisico’s, zelfrijdende voertuigen, etc), maar financieel onmogelijk om al deze risico’s te beheersen. Een belangrijke taak van de overheid is om vanuit een compleet risicoprofiel van veiligheid (spoorveiligheid, verkeersveiligheid, luchtvaart, woonveiligheid, terrorisme, water, voedselkwaliteit, virussen, milieuvervuiling, etc) de juiste keuzes te maken waar het geld voor risicobeheersing en veiligheid aan wordt uitgegeven. Als je miljarden uitgeeft aan de beheersing van specifieke terrorismerisico’s in de luchtvaart en weinig aan de andere risico’s doet ben je ‘penny wise – pound foolish’ bezig. Het is aan de overheid om de investeringen in veiligheid zo optimaal mogelijk te besteden.

 

Toegepast op veiligheid

Van Vollenhoven: “Het onderwerp veiligheid is helaas van oudsher een verkokerd en over verschillende departementen verdeeld onderwerp.”

Veiligheid is inderdaad een onderwerp dat elk departement en elke dienst aangaat, maar anders dan door Van Vollenhoven wordt hier gesteld dat het beleidsterrein niet 'helaas' is verkokerd. Zou voor Veiligheid een apart ministerie moeten worden opgericht? Als dat het geval zou zijn, zou in de ministerraad de minister voor Veiligheid een collegiale verhouding hebben met elke andere minister. Dan zou nog meer het gevaar dreigen dat door Van Vollenhoven vaak in zijn beschouwingen is genoemd, namelijk dat de zorg voor veiligheid in de afwegingen vaak verliest van economische en budgettaire argumenten! Is hiermee gezegd dat er geen afweging mag plaats vinden? Nee, het nastreven van honderd procent veiligheid is economisch niet verantwoord; ook andere prioriteiten zoals gezondheidszorg, milieu en andere vragen overheidsgeld, zodat altijd een afweging zal moeten plaatsvinden. Maar door Veiligheid het beleidsterrein van één minister te maken en daarmee op gelijk niveau te plaatsen met alle andere prioriteiten kan Veiligheid eerder het loodje leggen.

Eén van de activiteiten die de overheid, zo is hier het voorstel, kan ondernemen is het initiëren van een risicomanagementdag per overheidsorganisatie. Binnen grote ondernemingen bestaat de functie van een risk officer, die in de raad van bestuur zitting heeft of in elk geval rechtstreeks aan de raad van bestuur rapporteert. Grote bedrijven organiseren op gezette tijden een dag waarin de top nadenkt over de risico’s die de organisatie bedreigen, of bespreken wat men zou moeten doen als een bepaald risico zich voordoet. Waarom zou dit niet binnen overheidsorganisaties worden nagevolgd?

In iedere organisatie waar risicomanagement goed is geïmplementeerd komen al deze risico’s uiteindelijk bij de top bij elkaar om tot een integrale afweging te komen. Hier ligt een schone taak voor het kabinet en wordt de stand 1-1 voor de ezel.

 

Ketenrisico’s

Veiligheid is een ingewikkeld vraagstuk en kan goed worden bekeken vanuit de theorie van risicomanagement. Een risico is een mogelijke gebeurtenis met een bepaald gevolg voor een betrokkene, en wordt door een of meerdere oorzaken getriggerd. Bij veiligheidsrisico’s spreken we dus over mogelijke gebeurtenissen die schade, letsel of dood tot gevolg hebben voor een betrokkene.

Vanuit de definitie van risico valt goed te verklaren waarom veel risico’s niet worden beheerst. Dit heeft te maken met het feit dat oorzaak, gebeurtenis en betrokkene in veel gevallen niet bij één organisatie liggen, maar in een keten. Voorbeeld: Een waterschap is verantwoordelijk voor de binnendijken in haar gebied. Als norm heeft ze meegekregen dat de kwaliteit van de dijken dient te voldoen aan een norm voor dijkdoorbraak van eens in de 10.000 jaren. De afgelopen 20 jaren hebben zich meerdere dijkdoorbraken voorgedaan (Wilnis, De Lutte, etc). Uit onderzoek is gebleken dat de meeste dijken niet aan de norm voldoen. Eén waterschap heeft in kaart gebracht wat het kost om de dijken op norm niveau te brengen. De kosten bedragen 4 miljard euro, terwijl het waterschap ‘slechts’ enkele tientallen miljoenen in kas heeft. De betrokkene die schade leidt door een dijkdoorbraak is overigens ook niet het waterschap (op enkele claims na), maar voor een groot deel de samenleving. Toen de A1 bij De Lutte 24 uur onder water stond heeft dat meteen een enorme economische impact voor de samenleving. Andere studies van mogelijke doorbraken laten nog veel grotere gevolgen zien qua schade en verdrinking.

Wie is nu verantwoordelijk voor dit risico? In eerste instantie het waterschap, maar die heeft geen 4 miljard euro. Aankaarten van het probleem in Den Haag leert dat daar ook geen 4 miljard euro beschikbaar is. Het waterschap pakt vervolgens de knelpunten aan en daar blijft het bij. Tot aan de volgende doorbraak... Dan concluderen we weer opnieuw dat we te weinig hebben geleerd van de voorgaande situaties.

Wie ziet nu toe op dit soort risico’s en zorgt dat zij op de agenda komen te staan? Dat kan alleen een kritische waakhond, waarmee de stand op 2-1 komt voor de waakhond.

 

Risicoparagraaf

In de loop van de jaren tachtig heeft het ministerie voor Binnenlandse Zaken voorgeschreven dat de provincies en gemeenten bij de jaarlijkse stukken een risicoparagraaf moeten opnemen. Er werd een seminar aan gewijd waarbij een spreker, de eerste auteur dezes, stelde dat Nederland een pioniersrol vervulde. Hij kende geen ander land met zo een expliciet voorschrift voor risicomanagement in gemeenten, en het voorschrift is gevolgd door Verkeer en Waterstaat voor de waterschappen.

Wat bleek vervolgens. Na een verandering van de term risicoparagraaf in weerstandsparagraaf werd het al meer en meer een verplicht nummer dat eenzijdig financieel georiënteerd was, vaak opgesteld door een extern bureau, dat niet leidde tot een beter bewustzijn van risico’s. De VNG en Binnenlandse Zaken hebben onlangs weer het initiatief genomen om de paragraaf nieuw leven in te blazen en daarmee risicomanagement te stimuleren.

Maar belangrijker is de volgende kritiek. Als het ministerie voor Binnenlandse Zaken resp. voor Verkeer en Waterstaat (Infrastructuur) zo goed weet wat een gemeente of provincie resp. een waterschap moet doen op het gebied van risicomanagement – en dat is sterk overlappend met veiligheidsbeleid – waarom presenteert dat ministerie niet een risicoparagraaf in de begroting voor het departement? En waarom schrijft het ministerie voor Justitie en Veiligheid niet zo een paragraaf voor aan alle departementen, agentschappen en ZBO’s?

Als dat zou worden ingevoerd kan vervolgens de nieuwe 'waakhond' die paragraaf doorlichten en kritiseren. De ezel en de waakhond scoren allebei een punt: 3-2 voor de waakhond.

 

Politieke cultuur

Een andere manier om tot succesvoller risicomanagement te komen ligt bij de politiek zelf. In een politieke cultuur waarin de oppositie steeds probeert de coalitie onderuit te halen (aangewakkerd door de pers) leidt ertoe dat politici om risico’s heen lopen in plaats van ze aan te pakken.

En dat terwijl risicomanagement politici enorm kan helpen. Een goed coalitie akkoord zou in onze ogen uit drie elementen moeten bestaan:

 

  1. Heldere doelstellingen

  2. Activiteiten om die doelstelling te realiseren

  3. Risico’s die het realiseren kunnen tegenwerken

 

Vanuit een dergelijke insteek ontstaat een transparante discussie over risico’s. Eromheen lopen heeft immers geen zin, want risico’s zijn er gewoon. De discussie moet gaan over hoeveel we bereid zijn uit te geven om risico’s te beheersen of dat we sommige risico’s gewoon accepteren. Voor politici zou dit ook veel prettiger kunnen werken omdat ze dan niet bang hoeven te zijn dat risico’s zich voordoen omdat ze niet meer onverwacht als een konijn uit de hoed komen. Daar zijn immers van te voren politieke keuzes over gemaakt, vanuit prioriteiten en financiën. Deze debatten zijn van belang om met elkaar te bepalen wat we wel en niet acceptabel vinden qua risico’s en hun gevolgen. Door deze cultuurverandering wordt de stand 3-3 voor de ezel.

 

Conclusie

Bij een gelijke stand van 3-3 tussen de ezel en de waakhond is er een ander argument nodig om tot een doorslaggevende uitkomst te komen. Wij hebben in de praktijk niet te maken met ezels die zich geen tweemaal aan dezelfde steen stoten, maar met mensen.

Het voorstel waar het nu om gaat, 'een waakhond' is dan inderdaad een zinvol voorstel om een ieder scherp te houden ten aanzien van de diversiteit aan veiligheidsrisico’s. Maar wel blijkt uit dit artikel dat ezel en waakhond elkaar ook versterken.

 

Deze bijdrage is een luchtige verkenning van het onderwerp, gebruik makend van eerdere ervaringen en (feilbare) herinneringen.

  1. Bijdrage gemaakt voor een bundel ter ere van prof.mr. Pieter van Vollenhoven en ter gelegenheid van zijn 80e verjaardag.
  2. De eerste auteur is emeritus hoogleraar Openbare Financiën aan de Universiteit Twente, initiator van de postdoctorale Masteropleiding Risicomanagement, oprichter van het Nationale Netwerk Risicomanagement (NNR) en initiatiefnemer voor de leerstoel Praktijkhoogleraar Risicomanagement aan de Universiteit Twente. De tweede auteur is de oprichter van NARIS, was betrokken bij de oprichting van het NNR, en is thans directeur van Fully in Control Risk & Compliance (software), voorts is hij docent bij de genoemde Masteropleiding aan de UT.
  3. Zie Boorsma (1981) Sanering in de Collectieve Sector, Universiteit Twente, Enschede. De parabel is door hem naar zijn weten voor het eerst geboekstaafd. Hij heeft toen ten onrechte niet vermeld dat hij het verhaal gehoord had tijdens zijn aanstelling op het Ministerie van Financiën.
  4. Zie ook Boorsma (1997) ‘Risicomanagement in de publiek sector’ in: Openbaar Bestuur, 1997, nr.3
  5. Zie interview met Haisma in ‘Passieve houding vergroot risico’s’ in: Binnenlands Bestuur, 24 juni 2011
  6. Zie ook de bijdrage van Boorsma en Haisma (2014) ‘De weerstandsparagraaf is aan herziening toe’ in: B&G, 2014, nr.1

 

Over de auteur

Geert Haisma

Geert Haisma

Drs. Geert Haisma, Partner bij FullyInControl, is gespecialiseerd in succesmanagement en risicomanagement. Geert heeft jarenlange ervaring met advies en onderzoek op diverse inhoudelijke beleidsterreinen, grote projecten, strategie, risicomanagement, verbonden partijen, financiën, planning & control, politiek-bestuurlijke moeilijkheden, rekenkameronderzoek, benchmark, etc

Gerelateerd

Geen artikelen
Filter op categorie

NIEUW WHITEPAPER!

Succesfactoren bij het
implementeren van GRC


VRAAG AAN